【直銷】經營直銷需要政府核准嗎？ 報備事項、方式及法律效果 文/范晉魁律師

案例事實：

好棒棒事業股份有限公司（好棒棒公司）是一個以各式保養品為主力產品在商場上活躍的公司，但好棒棒公司並不滿足於目前已經取得的成功，擬在2017年踏足直銷事業，以自家最賣座的Y款保養品作為主力商品，透過直銷的方式，讓更多人能享受到自家的保養品，並帶領公司業績更上一層樓。然而，好棒棒公司從未接觸過直銷事業，亦不清楚經營直事業銷是否需要向政府提出申請、申請事項及方式等細節流程。

問題：

（一）、
好棒棒公司經營直銷事業是否需要政府核准？

依照民國103年1月29日開始施行的多層次傳銷管理法第6條規定，事業經營直銷之前需要向主管機關，也就是公平交易委員會報備[1]。

（二）、
好棒棒公司並不知道法規中「報備」的意涵，且類似法規中除了備查制度以外，還有「許可」、「核定」、「核備」、「備查」等用語，這些用語在法律上的意義為何？人民或公司應如何遵守規定？

一般來說，為保障人民權益、管理市場秩序，法律會賦予行政機關的管理人民或公司的權限，法律要求人民配合行政機關常見的方式有下列幾種：

1、許可：若法律規定人民行為前需取得行政機關的「許可」時，行政機關就該等事項有最大的權限與決定空間，也就是人民需要經過主管機關的事前同意，也就是許可、批准、核准，才能開始行為，例如電信業或銀行業都需要政府事前審查並許可後才能開始經營。

2、核備：「核備」則是指在人民行為前雖不需經行政機關許可，但需在事前報請主管機關審查核示意見並備查，這時行政機關同時有同意權及異議權，人民要等行政機關表示同意而無異議時，才能開始。

3、核定：「核定」是指主管機關有權要求被監督人對一定的工作目標提出達成的數項計畫或方法，經主管機關同意後，計畫、方法才具有可以被執行或辦理的效力；反之，未完成核定以前，主辦機關的意見或被監督人所提出的計畫、方法，均沒有可以被執行的效力[2]。

4、報備：「報備」僅需要人民在事前備妥相關文件、資料報請主管機關備查，以便機關在人民作為前之監督、作為後之管理，我國多層次傳銷法對直銷事業即採這種方式，所以任何人經營傳直銷業前，都必須先向公平交易委員會報備後才能開始經營。

5、備查：「備查」則最為寬鬆，人民不需要事前向主關機關申請或取得主管機關同意，但在作為之後的一定時間內要準備相關資料、文件送交機關備查，以備將來稽核之需要。

（三）、
為何好棒棒公司原本的商業買賣行為不需要報備，經營傳直銷事業卻需要報備呢？

1、
若從法規的立法目的觀察，可以發現政府一方面在人民進行商業活動時，尊重事業的經營自由；另一方面則有鑒於參加多層次傳銷事業的人數眾多（按照公平交易委員會的統計，截至民國103年度為止，我國的傳直銷商總人數為216萬8950人，比例上占我國總人口數（約兩千三百四十萬人）的一成），且在直銷的銷售過程中，需要建立多層級的銷售組織才有多重獲利，加上團隊行銷也可能產生團隊獎金，所以如果公平交易委會員不對直銷業有任何管理的話，直銷業很容易就被不正派之人利用，而成為以人拉人為主要收入來源的「老鼠會」，所以公平交易委員會除尊重商業自由外，也同時要適度管理直銷業，以保障人民權益，所以在二者平衡下就採取了報備制，一方面不致過度影響商業自由，一方面也可以相當程度的管理直銷業。

2、
實務上，公平交易委員會時常對外宣導「報備不等於合法」，就筆者的觀察，主要原因是公平交易委員會為維護市場秩序，雖會盡力對報備內容做實質審查，不止於行政機關備查之形式審查，也就是說，如果公平會認為報備內容於法不符時，也會通知傳銷商其未合法報備而不得實施營業行，但因為目前直銷事業多達數百家，加上制度、產品多樣，公平交易委員會無法檢核所有直銷事業之行為，而且若全部行為都要經過公平交易委員會審核的話，恐怕也會因為審查而延誤市場時機，致影響人民權益，所以公平交易委員會無法擔保合法報備的傳直銷事業完全不觸法，所以才不斷對外宣導「報備不等於合法」。

3、
簡單講，如果未報備或未合法報備就開始經營直銷事業時，傳銷事業將因觸法而受罰，因此務必要合法報備後才能開始經營多層次傳銷事業。

（四）、好棒棒公司應報備哪些事項？

依照法律規定，傳銷事業需報備下列事項[3]：

1、傳銷事業的基本資料及營業所。

2、傳銷制度及傳銷商參加條件。

3、擬與傳銷商簽訂的參加契約內容。

4、商品或服務之項目、價格及來源。

5、其他法律有對特定商品、服務之行銷方式做特別規定，或特定商品、服務需經過其他主管機關許可才能推廣銷售的話，則須出示取得其他主管機關許可的證明。

依法律規定扣除買回商品、服務的減損價值時，減損價值的計算方法、標準與理由。

其他主管機關指定的事項。

（五）、上述的應報備事項，好棒棒公司應如何進行報備？

1、原則上，辦理報備及變更報備採電子文件（即線上報備）之方式[4]，應自行登入公平交易委員會「多層次傳銷管理系統」，只有在例外的情況下才會要求傳銷商用書面方式報備[5]，線上報備較過往的紙本書面報備快速、便捷許多，大約1天左右就可以收到公平交易委員會電子公文回覆。

2、例外以書面報備時，傳銷商應就商品或服務的瑕疵擔保責任、傳銷商解除或終止契約時的相關權利義務、買回商品時商品價值減損的計算基準、銷售的商品或服務應取得目的事業主管機關許可的證明以及傳銷商與第三人締結契約之內容等相關事項詳載於「報備書」中，且在例外得以書面報備的事由消滅後7天內，仍應該利用「多層次傳銷管理系統」完成補登，並非因此而免去以電子文件報備的義務[6]。

3、另外，法律也明確規定報備的退件機制，即傳銷事業未依照法律規定報備或報備資料不齊時，公平交易委員會得命令業者在一定期限內補齊資料，期限內未補齊的話，則視為未報備，公平交易委員會得退回原件，命令直銷事業重新報備[7]。

4、公平交易委員會會將完成報備的傳直銷事業名單公告在其網站上，任何人都可以到公平交易委員會的網站上搜尋「傳銷事業報備名單」以確認該公司是否經過報備程序，應注意的是，「報備」只是直銷事業經營多層次傳銷前應完成的法定義務，讓主管機關更方便、簡易地監督、管理傳直銷事業，公平交易委員會網站上所公開的已完成報備直銷事業相關資訊，並不代表其後續行為均合法，若後續發生違法或不當行為，公平交易委員會仍將依法進行調查、處分。

（六）、倘若好棒棒公司在直銷市場中的成長不如預期，擬在2018年中停止經營直銷事業，此時好棒棒公司是否也要向公平交易委員會報備其停止呢？

 1、為加強對傳直銷事業的管理，以及保障傳銷商的權益，法律有明文規定，直銷事業若要停止營業，也必須以「書面」向公平交易委員會報備，並於各個營業所公告傳銷商可以依所簽訂之參加契約向傳直銷事業申請退貨[8]，以提醒傳直銷商退貨之權益。應注意的是，法律規定在這裡是採「書面」報備停止的方式，與開始營運前的電子文件報備不同。

（七）、好棒棒公司倘疏未向公平交易委員會報備，或經過補正期限仍未捕正，會有什麼法律效果？

違反報備之效果應該區分成兩塊討論：

一種是未向公平交易委員會報備即開始經營直銷事業，則公平交易委員會得依規定限期命該事業停止、改正或採取必要措施，且得處以10萬元以上500萬元以下的罰鍰；期限內仍不停止、改正或採取必要更正措施時，除了得繼續限期命公司補正、改正或採取必要措施外，得進一步按次數處20萬元以上1,000萬元以下的罰鍰至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止；情節重大時，得命令公司解散、勒令歇業或停業6個月以下[9]。

另一種已依法向公平交易委員會報備並開始經營之多層次傳銷事業，若有變更事項應報備卻未報備者，則公平交易委員會得依規定限期命公司停止、改正或採取必要措施，且得處以5萬元以上100萬元以下的罰鍰；期限內仍不補正，除了得繼續限期命公司補正、改正或採取必要措施外，得進一步按次數處10萬元以上200萬元以下的罰鍰至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止[10]。

[1] 多層次傳銷管理法第6條第1項：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應檢具載明下列事項之文件、資料，向主管機關報備：一、多層次傳銷事業基本資料及營業所。二、傳銷制度及傳銷商參加條件。三、擬與傳銷商簽定之參加契約內容。四、商品或服務之品項、價格及來源。五、其他法規定有商品或服務之行銷方式或須經目的事業主管機關許可始得推廣或銷售之規定者，其行銷方式合於該法規或取得目的事業主管機關許可之證明。六、多層次傳銷事業依第二十一條第三項後段或第二十四條規定扣除買回商品或服務之減損價值者，其計算方法、基準及理由。七、其他經主管機關指定之事項。」

[2] 臺北高等行政法院103年度訴字321號判決：所謂「核定」係指於業主或主辦機關（有核定權限者）與承攬人（受指揮監督者）間，主辦機關有權要求承攬人對達成特定工作目標提出數項計畫或方法，主辦機關同意某項計畫或方法，並賦予該計畫或方法可被執行或辦理之效力，在未完成核定前，主辦機關之意見或承攬人所提送之計畫或方法，均不具備可被執行之效力。

[3] 多層次傳銷管理法第6條第1項：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應檢具載明下列事項之文件、資料，向主管機關報備：一、多層次傳銷事業基本資料及營業所。二、傳銷制度及傳銷商參加條件。三、擬與傳銷商簽定之參加契約內容。四、商品或服務之品項、價格及來源。五、其他法規定有商品或服務之行銷方式或須經目的事業主管機關許可始得推廣或銷售之規定者，其行銷方式合於該法規或取得目的事業主管機關許可之證明。六、多層次傳銷事業依第二十一條第三項後段或第二十四條規定扣除買回商品或服務之減損價值者，其計算方法、基準及理由。七、其他經主管機關指定之事項。」

[4] 多層次傳銷事業報備及變更報備準則第2條本文：「多層次傳銷事業（下稱事業）辦理報備及變更報備，應自行登入主管機關「多層次傳銷管理系統」（下稱本管理系統）以電子文件方式為之。」

[5] 多層次傳銷事業報備及變更報備準則第2條但書：「但有下列情形之一，得以書面方式為之：一、本管理系統發生故障時。二、事業因其他不可抗力或特殊因素無法使用本管理系統，經以書面向主管機關申請並獲同意者。三、其他經主管機關同意之情形。」

[6] 多層次傳銷事業報備及變更報備準則第6條第1項：「事業依第二條但書規定，以書面方式辦理報備及變更報備者，應於各該事由消滅後七日內，自行至本管理系統完成資料補登。」

[7] 多層次傳銷管理法第6條第2項：「多層次傳銷事業未依前項規定檢具文件、資料，主管機關得令其限期補正；屆期不補正者，視為自始未報備，主管機關得退回原件，令其備齊後重行報備。」

[8] 多層次傳銷管理法第9條：「多層次傳銷事業停止實施多層次傳銷行為者，應於停止前以書面向主管機關報備，並於其各營業所公告傳銷商得依參加契約向多層次傳銷事業主張退貨之權益。」

[9] 多層次傳銷管理法第32條第1項：「主管機關對於違反第六條第一項、第二十條第二項、第二十一條第二項、第二十二條或第二十三條規定者，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五百萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止；其情節重大者，並得命令解散、勒令歇業或停止營業六個月以下。」

[10] 多層次傳銷管理法第34條：「主管機關對於違反第七條第一項、第九條至第十二條、第十三條第一項、第十四條、第十五條、第十七條、第十九條、第二十五條第一項或第二十六條規定者，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

第37條第1項：「本法施行前已向主管機關報備之多層次傳銷事業之報備文件、資料所載內容應配合第六條第一項規定修正，並於本法施行後二個月內向主管機關補正其應報備之文件、資料；屆期未補正者，以違反第七條第一項規定論處。」